1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布实施，其在立法过程中，充分总结吸取了部分地区抑制土地投机的实践经验，在第三十九条第一款第（二）项明确规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”。
出台土地转让25%投资额限制政策的最重要的目的在于限制房地产“炒地皮”现象，避免土地资源闲置浪费，其产生具有一定的历史特殊性。但随着我国土地市场逐步发展，土地一级市场出让制度不断完善，供后监管力度不断加强，囤地炒地现象逐步得到有效遏制，这也使得土地转让25%投资额限制不仅失去了其存在的价值，而且由于其限制标准及对象的“一刀切”形式，无形中提高了土地二级市场交易门槛，从而限制了正常的转让行为，降低土地利用效率，甚至出现土地闲置、低效利用等问题，对土地要素高效有序流通等方面产生了负面作用。
土地交易25%投资限制政策来源
1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布实施，其在立法过程中，充分总结吸取了部分地区抑制土地投机的实践经验，在第三十九条第一款第（二）项明确规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”。
出台土地转让25%投资额限制政策的最重要的目的在于限制房地产“炒地皮”现象，避免土地资源闲置浪费，其产生具有一定的历史特殊性。但随着我国土地市场逐步发展，土地一级市场出让制度不断完善，供后监管力度不断加强，囤地炒地现象逐步得到有效遏制，这也使得土地转让25%投资额限制不仅失去了其存在的价值，而且由于其限制标准及对象的“一刀切”形式，无形中提高了土地二级市场交易门槛，从而限制了正常的转让行为，降低土地利用效率，甚至出现土地闲置、低效利用等问题，对土地要素高效有序流通等方面产生了负面作用。
现实中存在多种实现“空地”转让形式
根据《城市房地产管理法》第三十九条规定，“空地”（即尚未达到25%开发投资标准的建设用地）是不能转让的。然而在实践中，建设用地使用权转让原因复杂、形式多样，“空地”转让现象广泛存在。经收集相关资料和深入调查，现实中实现“空地”转让的途径主要有以下几种。1．股权转让
这种方式是现实中企业规避土地转让25％投资额限制最常用的方式。部分企业利用《公司法》中“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权”的规定，以股权转让的形式掩盖其转让土地使用权的行为。具体来说，为规避相关法规对土地转让的限制条件，当事人公司先进行100％股权转让，然后再申请土地使用权名称变更，最终实现土地使用权转让的真实目的。
2．实现抵押人的抵押权
《城市房地产管理法》第四十八条规定：“以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权”。依此规定，权利人以出让方式获得土地使用权后，有权将自己的土地使用权设定抵押。若抵押人在抵押期间未对抵押的土地进行投入或投入未达投资总额25%，或者未形成工业用地或其他建设用地条件的，则当抵押期届满、债务人不能偿还到期债务时，就会发生“空地”转让。
3．偿还债务
这种转让有两种情形：一是法院在审理民事案件时，作出判决或裁定，强制债务人的“空地”转让，以实现债权人的债权。二是债务人为偿还债权人债务，以“空地”使用权抵债，转让“空地”使用权，或者把“空地”使用权转让给第三人，用转让所得偿还债务。
4．企业破产、改组、改制
企业破产、改组和改制是市场经济发展中的必然现象，而该过程中也会涉及“空地”转让。这种经济行为在客观上有利于促进企业优胜劣汰、推动产业结构的调整和优化，并促进资源配置效率的提高。
5．实现“空地”转让的其他形式
除上述4种实现“空地”转让的途径外，现实中还存在着利用委托开发、合作开发或建筑工程承包人垫资等方式掩盖实质上的土地转让的行为，即当事人通过“假合作、假委托，真转让”的方式规避土地转让25％投资额限制规定。此外，对开发投资程度的限制主要体现在土地转让的过户登记环节，而非转让合同环节。因此，很多转让当事人往往是先签订转让合同并进行开发，待建设工程投资达到投资总额25％以上时再去土地管理部门办理建设用地使用权过户。此时无论建设投资出自转让人还是受让人，只要投资额达到法定的限制条件，就能通过行政主管部门办理过户登记手续。
综上所述，“空地”转让在实践中广泛存在，成因也较为复杂。“一刀切”的对未达25%投资额限制的土地实施限制转让，并不利经济的平稳运行，甚至可能引起经济秩序和土地管理秩序的混乱。
25%投资额限制造成的不利影响
影响土地要素的高效有序流通
设立土地转让25%投资额限制的初衷是防止“炒地皮”等投机行为，以促进土地的实际利用，然而在实际操作中由于其限制标准和限制对象均有一概而论之嫌，可能会提高市场交易门槛、对土地要素的高效有序流通产生不利影响。具体来说，该规定可能导致不应受限制的转让人受到限制。例如，若权利人因资金紧张、开发压力大而期望将土地使用权变现时，25%投资额限制可能使得这种正常的转让行为（其本意并非是转让土地牟取暴利）受到影响，使建设用地使用权人蒙受更大的损失，也不利于土地利用效率的提高。部门企业在开发资金紧张时，可能采用象征性动工开发，或拖延施工、缓慢施工的做法，来避免政府征收土地闲置费或无偿收回土地使用权。这在事实上造成了土地资源的闲置和低效利用，却由于未达到投资额标准而无法通过市场交易盘活存量土地、提高土地资源配置效率。
2．土地转让安全隐患
如前所述，实践中存在多种实现“空地”转让的方式。部分做法在表面上绕开了法律规定，实现了“空地”转让的目的。但涉地股权转让、“假合作、假委托、阴阳合同”等做法的存在，不仅严重扰乱了土地二级市场秩序，也给市场交易行为带来诸多隐患。特别是股权转让中常出现需要补交税费、隐形债务风险较大等情况，可能导致当事人之间产生争议和纠纷，严重的还会产生社会矛盾，最后诉至法院，对双方当事人利益产生严重影响。
未达投资总额25%土地转让是否会退出历史舞台
土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全，政府的服务和监管不完善，交易信息不对称、交易平台不规范等问题比较突出，制约了存量土地资源的盘活利用，难以满足新型城镇化和经济转型发展需要。
国土资源部于2017年5月18日批复同意了《广西壮族自治区南宁市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》、《南宁市国有建设用地使用权二级市场转让交易规则（试行）》。根据上述规定，对于土地开发投资总额未达到25%以上的房地产转让合同不再无法履行，转让双方签订转让合同后可暂不办理产权过户登记，但在办理工程建设审批手续时可进行缺项审批，待投资总额达到25%以上后，再申请办理产权过户登记。如此一来，就解决了此类合同无法实际履行的问题，也解决了受让方在受让土地后无法办理工程建设报批报建手续的问题。
2018年5月18日，南宁市国土资源局出台了《南宁市国有建设用地使用权二级市场转让交易规则（试行）》，交易规则第三十二条明确：“拟转让地块已投资额未达到投资总额25%以上的，可通过交易服务平台进行转让，成交后签订转让合同，承办机构出具交易鉴证书，交易双方暂不办理不动产登记证，但可申请办理预告登记。国土、规划、建委、环保、审批等部门根据承办机构出具的交易鉴证书及相关材料，在受让未办理不动产转移登记手续的情况下，对工程建设的审批手续进行缺项审批。待受让土地工程建设投资达到总投资额25%后，持相关证明材料办理不动产转移登记。已投资额占项目投资总额的比例，以有资质的会计事务所出具的《工程投资审计报告》为准。”
但各试点地区政策有差异，各试点地区出台的实施方案也不尽相同，有些地区依然规定转让以出让方式取得的房地产用地使用权，应完成开发投资总额的25%以上，比如吉林省长春市、福建省厦门市、北京市房山区。
总结
鉴于土地转让时投资强度达到25%属于《城市房地产管理法》规定的防止“炒地”的明确要求，对于一般的土地使用权转让行为，需满足上述条件方可签署土地使用权转让合同，但不足25%的，土地使用权转让合同仍然有效。以股权转让方式达到转让土地使用权目的的，不受该条件限制。对于土地合作开发涉及土地使用权转让的，即使投资强度未达到25％，是否同意由当地国土资源部门决定，或者依当地法规政策对投资强度不再进行审查。土地市场作为市场经济重要的组成部分和管理领域，不动产投资者涉足这一领域，最好由专业领域以及人士提供全程服务。北京信诺行投资咨询有限公司定位于“权益流转综合服务商”，公司以促进各类权益资产的高效流转为己任，公司愿景是成为权益资产交易领域最专业、最高效的服务机构。
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